Extinción de dominio en la legislación mexicana: estricto análisis sobre el derecho de propiedad

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Por José Guadalupe Medina Romero

La Ley Nacional de Extinción de Dominio fue promulgada el 9 de agosto de 2019 y se impugnó por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) al denunciar posibles violaciones a tratados internacionales firmados por nuestro país. Se trata de la acción de inconstitucionalidad 100/2019, próxima a resolverse por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La CNDH impugnó 20 artículos de dicha ley, los cuales autorizan la enajenación de bienes utilizados en la comisión de diversos ilícitos, incluso antes de que se llegue al veredicto judicial sobre si se cometieron y el grado de responsabilidad del propietario.

La demanda de juicio constitucional impugna el ejercicio de la extinción de dominio como una medida asimilada a la investigación para la prevención, pues significa dar al Ministerio Público facultades para realizar actos de molestia sin autorización judicial y se plantea aplicarla de forma retroactiva.

En su acción de inconstitucionalidad, la CNDH pone a discusión los artículos 173, 177 y 190 de la ley, entre otros, los cuales permiten como medida cautelar el aseguramiento de bienes con el propósito de evitar que sean ocultados, vendidos o alterados.

Entre los argumentos que sostiene el organismo protector de Derechos Humanos está el que explica que este tipo de medidas también deben ser sujetas a control judicial para evitar actos arbitrarios que lesionen la seguridad jurídica y el derecho a la propiedad, primordialmente.

Derecho de propiedad en la doctrina Mexicana.
De acuerdo con el doctor Jorge Alfredo Domínguez Martínez, el derecho de propiedad, puede definirse como “el poder jurídico (derecho real) que su titular ejerce directa e inmediatamente sobre una cosa y con exclusión de terceros, que le permite su aprovechamiento total en sentido jurídico porque puede usarla, disfrutarla y disponer de ella sin más limitaciones y modalidades que las establecidas por la ley”. Es de destacar que el derecho de propiedad, es un derecho no absoluto, pues en su ejercicio puede limitarse y establecerse modalidades para su uso, disfrute y disposición.

Como se ve, dichas limitaciones y modalidades, se amplían no sólo a lo que disponen las leyes (Código Civil, leyes en materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos, etcétera), sino primigeniamente a lo que dispone la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales en la materia.
Protección del derecho de propiedad a la luz de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

El artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), tutela el derecho a la Propiedad Privada. Establece que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, y que la ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
Así mismo, determina que ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.

De lo anterior, cabe resaltar algunos aspectos:
a. Al igual que la definición otorgada por el derecho mexicano, el derecho de propiedad comprende el uso y goce de los bienes, pero con la diferencia de que la CADH no se pronuncia sobre la disposición del derecho de propiedad. Por lo cual, ese campo queda únicamente regulado por el derecho interno de los Estados.
b. El uso y goce de los bienes no es absoluto. Se establece el principio de interés social de la propiedad, por lo cual el interés individual o particular queda subordinado a éste.
c. En principio, establece que nadie puede ser privado de sus bienes salvo cuando se presentan dos casos: la causa de utilidad pública y el interés social.
d. El procedimiento y causales de la privación, deberán estar establecidos en una ley.
El derecho de propiedad en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El artículo 17 de dicha Carta, establece que:

“Toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de sus bienes adquiridos legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida que resulte necesario para el interés general.
Sobre el derecho de propiedad, protegido por el sistema Europeo, también cabe hacer algunas precisiones:
a. Protege el derecho a los bienes, legalmente adquiridos. Esta característica no se encuentra expresamente establecida (aunque se infiere) en el sistema interamericano ni en la regulación del Estado Mexicano.
b. Se protege el uso, goce y disposición. En el sistema mexicano se prevén las tres características. En el sistema Interamericano, sólo el uso y goce, quedando la disposición abierta a la regulación única de los Estados.
c. En este caso, prevé únicamente que la privación sea por causa de utilidad pública. Recordemos que en el sistema interamericano, además se prevé que la privación sea por causas de interés social.
d. La Carta establece además de limitaciones, modalidades para el uso de los bienes, en la medida que resulte necesario para el interés general. Por lo tanto, vemos en este caso también, una prevalencia del interés general sobre el particular.
El derecho de propiedad en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En nuestra Carta Magna, se encuentra regulado el derecho de propiedad en diversos artículos.
Artículo 14, párrafo segundo.
A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.
a. En este artículo, se establece la protección del derecho a la propiedad, y su privación con determinadas formalidades.

Artículo 27, párrafo tercero.

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público…
b. En dicho párrafo, se establece la legitimidad del Estado para restringir el derecho de propiedad privada, de acuerdo a lo que dicte el interés público.
Artículo 22, párrafos tercero y cuarto.

La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal…
Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos….
c. El objetivo de la extinción de dominio, representa un interés de la sociedad en el combate a los fenómenos delictivos de alto impacto.
La Ley Nacional de Extinción de Dominio.
Dada la importancia del artículo primero de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, a continuación se transcribe en su parte conducente, para después realizar algunas precisiones.
Artículo 1. La presente Ley Nacional es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de extinción de dominio, acorde con la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y demás instrumentos internacionales que regulan el decomiso, en su vertiente civil que es la materia de esta Ley, vinculatorios para el Estado Mexicano. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular:
I. La extinción de dominio de Bienes a favor del Estado por conducto del Gobierno Federal y de las Entidades Federativas, según corresponda, en los términos de la presente Ley;
II. El procedimiento correspondiente;
III. Los mecanismos para que las autoridades administren los Bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios;
IV. Los mecanismos para que, atendiendo al interés público, las autoridades lleven a cabo la disposición, uso, usufructo, enajenación y Monetización de los Bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, y
V. Los criterios para el destino de los Bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia y, en su caso, la destrucción de los mismos
a) La LNED, prevé que la misma es reglamentaria del artículo 22 de la CPEUM, y es acorde con otros instrumentos internacionales vinculatorios para el Estado Mexicano: entre ellos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
b) Respetuosa de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), la limitación al derecho de propiedad, mediante la extinción de dominio, es una cuestión de orden público e interés social. Recordemos que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), establece la privación de la propiedad por causas de utilidad pública. La extinción de dominio, no es una causa de utilidad pública, pues esa figura corresponde a la expropiación.
c) Coincidente con la CPEUM, la CADH y la CDFUE, la Ley Nacional de Extinción de Dominio, establece un procedimiento para la privación del derecho a la propiedad, a favor del Estado, que incluye: causales de extinción, administración, uso y destino de los bienes.

Con base en lo anterior, podemos decir que el quid sobre la previsible inconstitucionalidad de la LNED versa en estricto sentido sobre los procedimientos y alcances en la actuación de la autoridad para ejercer, con absoluto respeto al derecho humano de seguridad jurídica sobre la propiedad que le es inherente a toda persona, un instrumento que sea eficaz y eficiente en el combate al crimen organizado: la extinción de activos producto de actividades ilícitas de alto impacto que tanto dañan a la sociedad mexicana. Este tema lo abordaremos en siguientes colaboraciones.

Licenciado en Derecho con estudios de doctorado
por la Facultad de Derecho UNAM

Profesor de Derechos Humanos Facultad de Derecho UNAM

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